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대북지원운동의 성과와 과제
이종무(우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 소장)
어떤 한 나라의 시민사회가 얼마나 건강한지, 그리고 어느 정도로 성숙 발전되어 있는지를 측정하는 지표들은 다양하다. 하지만 일차적으로는 국가와 시장으로부터 시민사회가 얼마나 자율성과 독립성을 갖고 있는지가 중요한 판단 기준일 것이다. 또한 시민들이 자원해서 공공 문제에 참여하는 정도나 기부 문화의 발전 정도로 시민사회의 건강성과 성숙도를 엿볼 수 있다.
프랑스의 역사학자 토크빌(Alexis de Tocqueville)은 1830년대에 미국을 여행한 후 집필한 『미국의 민주주의』에서 시민들이 수없이 많은 공공결사를 통해 봉사 및 기부 활동에 나서고 있는 것에 놀라움을 표시한다. 이러한 전통은 계속 이어져 미국에서는 1998년에 18세 이상 성인 100명 가운데 55명이 한 해 동안 자원봉사를 했고, 100세대 중 70세대가 자선단체에 기부하였는데 평균 기부금액은 가구소득의 2.1%로 조사되었다.
이러한 점에서 볼 때 1995년 이후 10년이 넘게 진행되고 있는 대북 인도적 지원운동은 한국 시민사회의 역사에서 매우 중요한 의미를 갖고 있다. 한국 사회에서 시민들의 자발적인 기부 활동이 본격적으로 시작된 것이 대북지원운동과 그 시기를 같이 하고 있는 것이다.
그 이전까지 한국사회에서의 모금은 사실상 정부가 준조세 형식으로 개인 및 기업들에게 기부를 강요했었던 것이다. 그런데 민간 차원에서의 모금활동이라야 구세군의 자선냄비 모금이 고작이었던 1990년 중반에, 시민단체와 종교계가 국가보안법상의 ‘반국가단체’인 북한을 돕자고 호소하자 수백만 명의 시민들이 이에 호응하여 모금활동에 참여하는 놀라운 일들이 벌어진 것이다.
이것은 한국 시민사회가 냉전적 대결에서 벗어나 화해와 협력, 평화공존에로 발걸음을 내딛었다는 것과 함께 이를 위한 자원을 국가에 의존하지 않고 시민사회 내부에서 자체적으로 동원할 수 있게 되었다는 것을 의미한다.
또한 한국 시민사회가 대북지원운동을 통해 남북관계에서 주요한 행위자의 하나로 역할하고 있다는 것도 통일과정에서 중요한 의미를 갖는다. 남북한의 통일은 단지 정치적ㆍ영토적 통일만이 아니라 한반도에서 단일한 시민사회가 형성되는 것이다. 그러면 통일과정에서 시민사회는 어떠한 역할을 수행해야 하는가? 시민사회가 부재한 북한의 현실을 감안할 때 한국 시민사회의 역할은 매우 중요한데, 그에 대한 모색은 현재 진행되고 있는 대북지원운동의 연장선 속에서 진행해야 할 것이다.
대북지원운동의 태동과 발전
1995년에 시작된 대북지원운동은 인도주의라는 보편적 가치에 근거해서 국민적 공감대를 얻으며 지속적으로 성장 발전하여왔다. 특히 2000년 6. 15 공동선언으로 남북관계의 지형이 커다랗게 변화하면서, 대북지원운동에서도 지원규모의 확대, 프로젝트 지원 사업의 추진, 정부ㆍ지방자치단체ㆍ기업ㆍ민간단체 등 다양한 행위자들의 참여와 협력관계 형성 등 많은 변화가 수반되었다.
대북지원은 북한의 심각한 식량난을 돕기 위한 긴급 구호에서 출발하였는데, 초창기에는 식량과 의약품, 의류 등을 지원하는 매우 단순한 방식으로 진행되었다. 당시에는 대북지원과 관련해서 북한과의 접촉 및 지원 현장에의 방문도 쉽지 않았다. 또한 지원규모나 실제적인 사업의 내용에서도 유엔과 국제 NGO가 중심적인 역할을 수행하였고 한국의 역할은 크지 않았다. 이는 당시 김영삼 정부가 정부 차원의 대북 직접 지원에 소극적이었을 뿐만 아니라 창구 단일화 등 민간의 대북지원 활동을 규제하는 정책을 시행했기 때문이다.
대북지원에서 한국 정부 및 민간의 역할이 커지기 시작한 것은 2000년 6.15 남북공동선언의 발표 이후이다. 정부는 2000년부터 식량과 비료를 매년 대규모로 지원하고 있으며, 민간의 대북지원 규모도 매년 급성장하면서 2004년에는 처음으로 지원규모가 1천억 원을 넘어섰다. 반면에 국제사회 지원액은 2001년을 정점으로 점차 감소하였고, 2005년 9월에는 북한이 인도적 지원을 개발지원으로 전환해 줄 것과 북한 상주 사무소의 폐쇄 또는 상주 인력의 축소를 요구하면서 유엔과 국제기구의 대북지원 활동은 급격히 위축되었다.
국내의 대북지원 민간단체의 활동은 1997년 IMF 사태로 많은 어려움들을 겪다가 6.15 공동선언을 계기로 다시금 역동성을 되찾았다. 1999년에는 20여개에 불과했던 대북지원 민간단체가 지금은 60여개로 증가하였는데, 이들 NGO들은 결성 배경과 목적에 따라 시민ㆍ사회운동 단체, 종교 기관 및 관련 단체, 사회복지단체, 직능 및 전문 분야 단체, 지역단체 및 기타 단체로 구분할 수 있다.
시민ㆍ사회운동 단체로는 남북어린이어깨동무, 우리겨레하나되기운동본부, 우리민족서로돕기운동, 한겨례통일문화재단 등이 있다. 이들 단체는 1990년대에 성장 발전한 시민ㆍ사회운동과 직접적 연관성을 갖고 있으며, 민족화해ㆍ평화ㆍ통일 등의 이슈와 관련한 사회행동에도 적극적이다.
종교 기관 및 관련 단체로는 기독교대한감리회서부연회, 대한예수교장로회, 원불교은혜심기운동본부, 천주교민족화해위원회 등의 종교 기관과 남북나눔, 선한사람들, 조국평화통일불교협회, 지구촌공생회, 한국대학생선교회 등의 종교 관련 단체들이 있다. 이들 단체는 북한의 조선크리스트교연맹, 조선불교도연맹 등과 같은 종교 기관과의 교류, 협력에 적극적으로 북한 내에서의 종교 활동에 많은 관심을 갖고 있다.
사회복지단체로는 굿네이버스, 월드비전, 한국국제기아대책기구, 한국복지재단 등이 있는데, 민족화해ㆍ평화ㆍ통일 등의 이슈와 관련된 사회행동에는 소극적이지만, 사회복지사업의 전문성과 해외원조 사업의 경험을 바탕으로 대북지원 활동에 나서고 있다.
직능 및 전문 분야 단체는 주로 농업과 보건의료 분야의 단체로 구성되어 있다. 농업분야 단체로는 국제옥수수재단, 농협중앙회, 통일농수산사업단 등이 있으며, 보건의료 분야 단체로는 국제보건의료발전재단, 남북구강보건의료협의회, 대한결핵협회, 대한의사협회, 어린이의약품지원본부 등이 있다. 그리고 환경 분야 대북지원 NGO로는 평화의 숲이 있다.
지역 단체는 지방자치단체와의 관계 속에서 대북지원을 하고 있는데, 경남통일농업협력회, 남북강원도협력협회, 남북협력제주도민운동본부, 전남도민남북교류협의회가 있다.
이들 민간단체들은 일반구호, 농업개발, 보건의료, 복지 분야 등 다양한 영역에서 지원 사업을 수행하고 있다. 일반구호 분야는 식량, 의류, 생활용품 등을 취약계층에게 지원하는 사업으로 대북지원 초기부터 지속적으로 진행되고 있지만, 전체 지원 사업에서 차지하는 비중은 계속 떨어지고 있다.
농업개발 분야는 매우 다양한 사업들이 진행되고 있는데, 농기계수리공장, 젖소·젖염소목장, 닭목장, 산란종계장, 씨감자 종자개량·보급, 연어자원보호·증식, 산림복구, 해충방제, 온실영농, 비료·비닐 등 각종 농기자재 지원 사업들이 진행되었다.
보건의료 분야에는 안과병원 건립, 제약공장설비 복구, 병원현대화, 어린이병원 운영, 결핵약품, 구충, 기초의약품·의료기자재 등 지원 사업들이 있으며, 복지 분야에는 급식공장(국수·빵·두유·영양식)의 설립 및 운영, 육아원ㆍ유치원ㆍ고아원ㆍ소학교 등의 시설 복구 및 운영 지원 사업들이 있다.
이러한 사업의 내용들에서 알 수 있는 바와 같이 국내 대북지원 사업들은 긴급구호 차원을 탈피해서 개발구호 또는 개발협력 사업으로 전환하였다.
대북지원운동의 평가
지난 10여 년간 진행돼온 대북지원운동은 다양한 측면에서 평가가 가능한데, 크게는 인도지원이라는 측면과 남북관계라는 측면으로 구별할 수 있겠다.
우선 인도지원이라는 측면에서 평가한다면 아무래도 가장 중요한 것이 지원 효과에 관한 것으로, 대북지원으로 북한의 인도적 위기가 얼마나 완화, 해결되었느냐의 문제일 것이다. 이런 점에서 민간단체들의 대북지원 활동을 북한의 식량 증산이라든가 북한 주민의 식량난 완화라는 큰 틀에서 설명하는 것은 적절하지 못한 일이 될 것이다. 정부의 북한에 대한 대규모 식량 및 비료 지원은 북한 주민의 식량난 완화와 식량 증산에 실제적으로 커다란 영향을 미치고 있기 때문에 그렇게 평가할 수 있을 것이다. 그러나 민간단체의 매우 작은 지원 규모에 비춰볼 때 북한의 식량 문제 해결에 미칠 수 있는 영향은 제한적이다.
이런 점에서 민간단체의 대북지원은 지원효과 보다는 남북관계의 발전이라는 측면에서 보다 적극적으로 평가된다.
첫째, 민간단체의 대북지원은 냉전적 대결을 화해와 협력의 관계로 변화시키는 주요한 동력의 하나이다. 대북지원은 북한을 제거해야 하는 ‘적’이 아니라 인도주의 정신으로 도와주어야 하는 ‘동포’로 인식하게 하는데 커다란 기여를 하였다. 북한 동포를 돕고, 북한과 화해 협력하는 것이 이적행위가 아니라, 오히려 이를 반대하는 것이 반 인도주의적 처사라는 사회적 인식이 형성된 것이다. 그리고 이러한 인도주의 정신과 가치는 남북관계를 유지 발전시키는 중요한 기준의 하나로 자리매김 되었다.
둘째, 민간단체의 대북지원은 남북관계의 안전판 역할을 하면서 남북관계의 모멘텀을 유지하는 데 커다란 기여를 하고 있다. 서해교전, 미사일 발사, 핵실험 등으로 한반도 긴장이 고조되고 당국 간 대화가 중단되어 남북관계가 어려움에 처하는 경우에도 민간의 지원활동은 지속되었다. 즉, 정치 군사적인 문제로 남북관계가 교착 상태에 빠지더라도, 민간단체의 지원활동들이 남북관계를 이어주는 최후의 보루로서 안전판 역할을 하고 있는 것이다.
셋째, 민간단체의 대북지원은 남과 북이 서로 상대방의 체제를 이해하는 공동 학습의 기회를 제공한다. 사람들은 남북한이 서로 언어가 통하고 생김 모양새도 같기 때문에 대화도 쉽게 이뤄질 것으로 생각한다. 하지만 남과 북의 체제 차이는 ‘동포’ ‘우리민족’이라는 말이 무색할 정도로 서로 친밀감을 형성하고 신뢰를 쌓는 데 커다란 어려움으로 작용한다. 대북지원을 해온 10여 년의 세월은 이질적인 체제 속에서 많은 시행착오를 겪으면서 함께 협력하는 길을 찾아온 과정이라고 할 수 있다.
넷째, 민간단체의 대북지원은 지방 간 교류의 통로가 되고 있다. 현재 북한의 협동농장은 약 3천개 정도인데, 현재 민간단체가 지원하는 협동농장이 30개 정도가 된다. 이 수치를 단순 대비하면 북한 협동농장의 1% 정도를 지원한다고 말할 수 있다. 그런데 최근 이들 협장농장에 대한 지원에서 중요한 역할을 하고 있는 것이 지자체와 여기에 소재하는 민간단체들이다. 아직 풀뿌리 차원의 교류로까지 심화되고 있지는 못하지만, 중앙을 벗어난 지방 간 교류와 협력이 시작되고 있는 것이다.
이와 같이 민간단체의 대북지원에 대한 평가에서 인도지원 보다는 남북관계 측면에서의 평가가 훨씬 많은 비중을 차지하게 되는 것은 남북관계의 특수성 때문이라고 할 수 있다. 그래서 대북지원운동은 평화운동의 성격과 내용을 함께 갖고 있다고 할 수 있다.
북한개발지원 정책 수립의 출발점
대북 인도적 지원은 북한에 인도적 위기가 계속되고 그에 대한 지원의 필요성이 존재하는 한 지속되어야 한다. 그러나 대북지원의 역사가 10년이 훌쩍 넘어선 지금의 대북지원 환경과 조건이 초기의 그것과 같을 수 없고, 변화된 상황에 맞게 지원의 목표와 방법, 지원체계도 달라질 수밖에 없다.
대북 인도적 지원 초기에는 기아와 질병으로 죽어가는 북한 주민들을 긴급하게 살리는 것이 목표였고, 이를 위해 식량과 의약품 지원이 중요하였다. 이러한 대북지원의 결과 지금은 1990년대 후반의 대량 아사와 같은 심각한 위기는 지나갔다. 그러나 북한은 연례행사가 되다시피 한 수재로 매년 많은 피해를 입고 있고, 계속되는 식량 부족으로 취약계층은 아직도 심각한 위기 상황에 있다. 하지만 단순 물자 제공만으로는 북한의 이러한 문제들이 해결될 것 같지는 않아 보인다. 인도적 지원과 함께 체계적인 개발지원이 함께 제공되어야 하는 이유이다.
그러면 이러한 대북지원의 지형 변화 속에서 남북한 통합이라는 전망을 가지고 어떻게 북한개발지원을 해나가야 할 것인가? 여기에서는 다음 네 가지를 북한개발지원 정책 수립의 출발점으로 제시하고자 한다.
첫째, 경제개발과 사회개발의 균형적 추진이다. 개발은 경제개발과 사회개발로 나누어지는 데, 농업ㆍ보건의료ㆍ환경 등 각각의 동일 분야에서도 경제개발과 사회개발은 구분된다. 예를 들어서 농업이나 보건의료 분야의 생산시설(농약, 사료 및 비료공장, 양돈장, 제약공장 등)에 대한 지원은 경제개발 분야에서 다뤄질 수 있을 것이다. 그것은 민간자본의 투자나 공공차관의 제공 방식 등으로 추진될 수 있다. 반면에 협동농장에 대한 지원, 구역 및 군 단위 병원의 복구, 예방접종 등에 대한 지원은 사회개발 분야로 대부분은 무상원조 방식으로 진행되어야 하는 것이다. 현재 경제개발은 매우 구체적인 프로그램을 갖고 있는 반면에 사회개발은 당위적 차원의 문제 제기에 그치고 있다. 그래서 이제는 북한 사회개발에 대한 당위적 문제제기 차원을 넘어서 포괄적인 사회개발 전략과 함께 구체적으로 추진 가능한 사업을 제시해야 한다.
둘째, 대북지원의 목적에 따라서 정책 추진방식을 다양화 하는 것이다. 대북지원의 목적은 크게 인도주의, 남북관계 개선, 북핵문제 해결로 구분할 수 있다. 그리고 인도주의 목적의 대북지원은 긴급구호/복구와 개발지원으로 다시 구분된다. 이렇게 대북지원의 목적이 다르면 그에 따라 지원의 목표와 원칙이 달라질 수밖에 없다. 예를 들어서 긴급구호/복구는 인도주의 원칙에 입각한 무조건 지원을 원칙으로 한다면, 개발지원은 목표 달성을 위한 조건부 지원의 원칙, 남북관계 개선에서는 상호주의의 원칙, 북핵문제 해결에서는 말대 말, 행동대 행동의 원칙을 적용하는 것이다.
셋째, 효과적인 대북지원 추진체계의 수립이다. 공적개발원조(ODA: Official Development Assistance) 지원 방식인 유상원조(대외경제협력기금, EDCF)와 무상원조(KOICA) 방식을 준용해서, 유상원조는 재정경제부가 담당하고 무상원조를 집행하는 별도의 북한사회개발 협력기구의 설립을 추진하는 것이다. 그럼으로써 경제개발과는 다른 차원에서 남북한 통합의 전망과 비전을 가지고 구체적인 사회개발 지원 전략과 프로그램을 수립해서 추진하는 것이 가능할 것이다.
넷째, 대북지원에서의 정부와 민간의 역할을 재정립하는 것이다. 긴급구호나 인도적 지원 차원에서는 민간의 역할이 상당히 컸다고 할 수 있다. 하지만 개발지원이 본격화되면 정부의 역할이 매우 클 수밖에 없다. 결국은 새롭게 변화된 환경에서 민관의 역할을 새롭게 정립해야 하는 것이다. 이러한 점에서 정부는 전반적인 정책 및 계획의 수립과 조정, 대규모 개발지원 사업, 특히 사회 인프라와 관련된 지원을 직접 담당하는 것이 필요할 것이다. 반면에 민간은 정부의 지원 프로그램 중 소규모 지원 사업이나 시범 사업 등을 맡아서 현장 중심의 지원 활동을 펴는 것이 필요할 것이다.
북한채널
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